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[06.05.08] Gesetzentwurf der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen im Bayerischen Landtag

Gesetzentwurf der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen im Bayerischen Landtag über die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge sowie deren Versorgung mit Wohnraum (Flüchtlingsaufnahmegesetz – FlAufnG)

A. Problem
Im Jahre 2002 wurden mit dem Aufnahmegesetz die rechtlichen Grundlagen für die Aufnahme, Unterbringung, Verteilung und soziale Versorgung ausländischer Flüchtlinge einheitlich geregelt. Das vordergründige Ziel dieses Gesetzes sollte eine finanzielle Entlastung des kommunalen Bereichs sowie eine Verwaltungsvereinfachung sein. Um dieses Ziel zu erreichen, wurde die bis dahin bestandene Differenzierung der staatlichen Verantwortung für Asylbewerber einerseits und der Verantwortung der Bezirke für sonstige Ausländer (Bürgerkriegsflüchtlinge, abgelehnte Asylbewerber, Geduldete, Ausreisepflichtige) beseitigt (vgl. Drs. 14/8632, S. 4). Die Aufgaben- und Ausgabenzuständigkeit für alle Personen, die nach dem AsylbLG leistungsberechtigt sind, wurden dem Staat übertragen.
Mit der seinerzeit längst überfälligen Regelung einer Kostenübernahme von Leistungen für abgelehnte Asylbewerber, Bürgerkriegsflüchtlinge und Geduldete zur Entlastung der Kommunen, ließ es der Gesetzgeber aber nicht bewenden. Vielmehr nutzte er die gesetzliche Neuregelung dieses Sachbereichs, um die Unterbringung dieser Personengruppe in Gemeinschaftsunterkünfte als gesetzlichen Regelfall zu normieren. Die Möglichkeit, eine Gemeinschaftsunterkunft zu verlassen, kommt nur im „begründeten Einzelfall“ in Betracht (vgl. Art. 5 Abs. 4 Satz 1 AufnG).
Die in den Anhörungen zum Entwurf des Aufnahmegesetzes erhobene Forderung der Wohlfahrtsverbände nach Ausnahmeregelungen, welche schutzbedürftige Personen von der Regelunterbringung in Gemeinschaftsunterkünften ausnehmen, fand in keiner Weise Eingang in das Gesetz. Zudem wurde eine gesetzliche Festschreibung von Unterbringungsstandards, die einen menschwürdi­gen Aufenthalt in den Einrichtungen gewährleisten, nicht vorgenommen.
Nach dem Inkrafttreten des Aufnahmegesetzes hat sich in der Folge eine katastrophale Unterbringungssituation eingestellt, die sich zusehends ver­schlechtert. Statt in Festbauten werden Flüchtlinge immer häufiger in Containerbauten untergebracht. Auf die besonderen Schutzbedürfnisse von Frauen und Mädchen sowie von Behinderten, Kranken, Traumatisierten wird keine Rücksicht genommen. Durch die Verweigerung von Arbeitsgenehmigun­gen wurden AusländerInnen, die die Miete für ihre Wohnung nicht mehr bezahlen konnten, in einer Vielzahl in Gemeinschaftsunterkünfte zwangseingewiesen.
In dem Bericht über seinen Besuch in Deutschland im Oktober 2006 (CommDH(2007)14 v. 11. Juli 2007) äußert der Menschenrechtskommissar des Europarats unter Bezug auf die im Freistaat Bayern angetroffenen Unterbringungsverhältnisse seine tiefe Besorgung (siehe Absätze 141 ff. des Berichts). Er bezeichnet die Verhältnisse als nicht geeignet im Sinne der EU-Aufnahmerichtlinie 2003/9/EG.
B. Lösung
Unter Beibehaltung des Konzepts, die Aufnahme, Unterbringung, soziale Versorgung und landesinterne Verteilung ausländischer Flüchtlinge einschließlich aller nach dem Asylbewerberleistungsgesetz leistungsberechtigten Personen einheitlich zu regeln, werden nun in einem Flüchtlingsaufnahmegesetz Mindestwohnstandards für diese Personengruppe unter Berücksichtigung der Mindestnormen der Richtlinie 2003/9/EG des Rates vom 27. Januar 2003 betreffend Personen mit besonderen Schutzbedürfnissen gesetzlich festgeschrieben.
Gesetzentwurf
über die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge sowie deren Versorgung mit Wohnraum (Flüchtlingsaufnahmegesetz – FlAufnG)
Art. 1
Geltungsbereich
(1) Dieses Gesetz gilt für die Aufnahme und landesinterne Verteilung ausländischer Flüchtlinge einschließlich deren Versorgung mit Wohnraum.
(2) Ausländische Flüchtlinge im Sinne des Absatzes 1 sind Personen, die leistungsberechtigt sind nach § 1 des Asylbewerberleistungsgesetzes in der jeweils geltenden Fassung.
Art. 2
Betrieb von Aufnahmeeinrichtungen
Die Regierungen errichten und betreiben bei Bedarf Aufnahmeeinrichtungen im Sinne des § 44 des Asylverfahrensgesetzes.
Art. 3
Regierungsaufnahmestellen
Die Regierungen errichten und betreiben bei Bedarf Regierungsaufnahmestellen zur Aufnahme, Unterbringung und landesinternen Verteilung sowie Umverteilung aller Personen im Sinne des Art. 1.
Art. 4
Gemeinschaftsunterkünfte
(1) Personen im Sinne des Art. 1 sollen vorbehaltlich Absatz 3 in Gemeinschaftsunterkünften wohnen, soweit sie nicht gemäß § 47 Abs. 1 des Asylverfahrensgesetzes verpflichtet sind, in einer Aufnahmeeinrichtung zu wohnen.
(2) Gemeinschaftsunterkünfte sind von den Regierungen entsprechend dem Bedarf zu errichten und zu betreiben.
(3) Personen mit besonderen Bedürfnissen sollen in der Regel nicht in Gemeinschaftsunterkünften wohnen. Als Personen mit besonderen Bedürfnissen gelten
1. unbegleitete Minderjährige,
2. Schwerbehinderte,
3. Personen, die das 65. Lebensjahr vollendet haben,
4. Schwangere,
5. Alleinerziehende mit minderjährigen Kindern,
6. traumatisierte Personen.
(4) Der Auszug aus einer Gemeinschaftsunterkunft soll Personen im Sinne des Art. 1 Abs. 2 aus dringenden humanitären oder persönlichen Gründen oder wenn der Lebensunterhalt überwiegend aus eigener Erwerbstätigkeit eines sich rechtmäßig oder geduldet im Bundesgebiet aufhaltenden Familienangehörigen oder durch einen unterhaltspflichtigen Familienangehörigen gesichert ist, gestattet werden. Absatz 3 gilt entsprechend.
Art. 5
Benutzungsverhältnis und Standards der Unterbringung
(1) Träger der Einrichtungen nach Art. 2 bis 4 ist der Freistaat Bayern. Das Benutzungsverhältnis in diesen Einrichtungen ist öffentlich-rechtlich. Sofern im Fall der Gestattung des Auszugs aus der Gemeinschaftsunterkunft die Anmietung der Privatwohnung durch die kreisfreien Gemeinden und Landratsämter namens des Freistaates erfolgt, so gelten im Verhältnis zwischen Kommune bzw. Freistaat Bayern und Hilfeempfänger die Sätze 1 und 2 entsprechend.
(2) Die Regierungen sind verpflichtet, bei der Errichtung und dem Betrieb der Einrichtungen nach Art. 2 bis 4 eine Wohnversorgung der nach Art. 1 aufzunehmenden Personen sicherzustellen, die einen menschenwürdigen Aufenthalt ohne gesundheitliche Beeinträchtigung gewährleistet.
(3) Für den Betrieb der Einrichtungen nach Art. 2 bis 4 dürfen nur solche Gebäude errichtet werden, die nicht nur zur vorübergehenden Wohnnutzung zu dienen bestimmt sind.
(4) Bei der Errichtung und dem Betrieb der Einrichtungen nach Art. 2 bis 4 sind insbesondere als Mindestanforderungen zu erfüllen:
1. Die Wohn- und Schlafräume müssen pro Person eine Wohnfläche von mindestens 10 qm aufweisen. Bei der Berechnung der Wohnfläche bleiben die Neben- und sonstigen Flächen (z.B. Flure, Toiletten, Küchen, Gemeinschaftsräume, Waschräume) unberücksichtigt.
2. Familien mit Kindern, Ehepaare und Lebenspartner haben einen Anspruch auf eine gemeinsame Unterbringung in getrennten Wohneinheiten.
Art. 6
Ermächtigung / Verteilung und Umverteilung
(1) Die Staatsregierung kann nähere Einzelheiten der Errichtung und des Betriebs der Einrichtungen nach Art. 2 bis 4, ihre landesweite Koordinierung und der landesinternen Verteilung und Umverteilung der nach Art. 1 aufzunehmenden Personen durch Rechtsverordnung bestimmen. Die landesinterne Umverteilung kann auf Antrag des Leistungsberechtigten bei berechtigtem Interesse erfolgen. Ein berechtigtes Interesse liegt in der Regel bei humanitären Gründen vor, insbesondere, wenn der Antragsteller
1. eine Familienzusammenführung beabsichtigt oder
2. seine gesundheitliche Versorgung einen Wohnortwechsel erfordert.
(2) Die Staatsregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung die zuständigen Behörden im Sinn der §§ 50 und 51 Abs. 2 Satz 2 des Asylverfahrensgesetzes sowie die zur landesinternen Verteilung und Umverteilung der sonstigen nach Art. 1 aufzunehmenden Personen zuständigen Behörden zu bestimmen. Die Staatsregierung kann die Ermächtigung auf das Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen übertragen.
Art. 7
Unterbringung außerhalb von Aufnahmeeinrichtungen,
Regierungsaufnahmestellen
und Gemeinschaftsunterkünften
(1) Soweit Personen im Sinne von Art. 1 nicht in Einrichtungen im Sinne von Art. 2 bis 4 untergebracht werden können, erfolgt die Wohnraumversorgung nach Maßgabe der Verteilung nach der zur Ausführung des Asylverfahrensgesetzes und des Art. 6 Abs. 2 erlassenen Verordnung. Für den Bereich der kreisfreien Gemeinden wird die Aufgabe der Versorgung mit Wohnraum den kreisfreien Gemeinden übertragen; sie erfüllen damit eine Aufgabe des übertragenen Wirkungskreises. Außerhalb der kreisfreien Gemeinden wird die Aufgabe der Unterbringung von den Landratsämtern als Staatsbehörden wahrgenommen.
(2) Die kreisangehörigen Gemeinden wirken bei der Erfüllung der Aufgabe durch die Landratsämter mit.
Art. 8
Unbegleitete Minderjährige
(1) Soweit unbegleitete minderjährige Personen im Sinn von Art. 1 Anspruch auf Leistungen der Jugendhilfe nach dem Achten Buch Sozialgesetzbuch – Kinder- und Jugendhilfe – (SGB VIII) haben, ist der Freistaat Bayern den Trägern der Jugendhilfe erstattungspflichtig.
(2) Der Umfang des Erstattungsanspruchs richtet sich nach Art. 9.
Art. 9
Kostenerstattung
(1) Der Staat erstattet den Landkreisen und kreisfreien Gemeinden die unter Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit notwendigen Kosten der nach dem Asylbewerberleistungsgesetz für Personen im Sinn von Art. 1 und dem Achten Buch Sozialgesetzbuch – Kinder- und Jugendhilfe – für Personen im Sinne von Art. 8 erbrachten Leistungen. Auf Antrag sind angemessene Vorschüsse zu leisten.
(2) Die Staatsregierung kann Einzelheiten zum Verfahren der Kostenerstattung durch Rechtsverordnung bestimmen. Die Staatsregierung kann die Ermächtigung auf das Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen übertragen, das vor Erlass der Rechtsverordnung das Einvernehmen mit den Staatsministerien des Innern und der Finanzen herstellt.
(3) Zuständig für die Erstattung sind die Regierungen.
Artikel 10
Inkrafttreten, Außerkraftreten
Dieses Gesetz tritt am … in Kraft.
Gleichzeitig tritt das Gesetz über die Aufnahme und Unterbringung der Leistungsberechtigten nach dem Asylbewerberleistungsgesetz vom 24. Mai 2002 (GVBl 2002, S. 192), geändert durch § 2 des Gesetzes vom 10. September 2007 (GVBl. 2007, S. 634) außer Kraft.
Begründung:
A) Allgemeines
Die Materien der Aufnahme, Unterbringung, Verteilung und sozialen Versorgung ausländischer Flüchtlinge werden weiterhin entsprechend den Regelzwecken des Asylverfahrensgesetzes und des Asylbewerberleistungsgesetzes einheitlich geregelt. Die Aufgaben- und Ausgabenzuständigkeit für alle Personen, die nach dem AsylbLG leistungsberechtigt sind, verbleibt weiterhin beim Staat.
Die Vorgaben zur Ausführung des Asylbewerberleistungsgesetzes werden in Bezug auf die Grundleistung der Unterkunftsgewährung für alle ausländischen Flüchtlinge durch landesgesetzliche Regelung normiert. Der notwendige Bedarf ausländischer Flüchtlinge nach Unterkunft soll nach menschenwürdigen Standards sichergestellt werden. Mit Blick auf die Vorgaben der Richtlinie 2003/9/EG des Rates vom 27. Januar 2003 muss zudem die Versorgung besonders schutzbedürftiger Personen mit Wohnraum in Form der Sachleistung durch Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften als Ausnahmefall normiert werden.
Dieses Ziel macht eine gesetzliche Fixierung von Mindeststandards bei der Versorgung ausländischer Flüchtlinge mit Wohnraum erforderlich.
Mit der Neuregelung über die Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften, insbesondere einer Ausnahmeregelung zu Gunsten von Personen mit besonderen Schutzbedürfnissen, einer Regelung über die Gestattung des Auszugs aus humanitären Gründen (Art. 4), der gesetzlichen Festschreibung von Wohnstandards (Art. 5 Abs. 2 bis 4) sowie einer Regelung über die Umverteilung (Art. 6) macht der Landesgesetzgeber von der ihm zustehenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch.
Diese Vorschriften berühren den Regelungsbereich der Festlegung des Wohnsitzes der Asylbewerber im laufenden Asylverfahren sowie unanfechtbar abgelehnter Asylbewerber (insb. Ausreisepflichtige, Geduldete, Ausländer mit einer Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen § 25 Abs. 4 und 5 AufenthG). Vorschriften über die Festlegung des Wohnsitzes dieser Personengruppe fallen zwar in den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG. Eine Regelungskompetenz steht den Ländern auf diesem Gebiet gem. Art. 72 Abs. 1 GG aber zu, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch macht. Bundesgesetzliche Regelungen über die Festlegung des Wohnsitzes von Ausländern finden sich in § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG sowie in § 12 Abs. 2 AufenthG. Jedoch hat der Bundesgesetzgeber mit diesen Vorschriften nicht abschließend von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht.
Zu diesem Schluss kam bereits der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 09.08.2004 (Az. 21 CS 04.1328), in dem er über die Rechtmäßigkeit einer gegen einen geduldeten Ausländer ergangenen Zuweisungsanordnung nach Art. 4 Abs. 1 des Aufnahmegesetzes zu entscheiden hatte. Mit einer Zuweisungsverfügung einer Bezirksregierung sollte der Betroffene verpflichtet werden sollte, in einer Gemeinschaftsunterkunft zu wohnen. Das Gericht vertrat die Auffassung, dass die bundesgesetzliche Ermächtigung zum Erlass von Nebenbestimmungen in § 56 Abs. 3 Satz 2 AuslG 1990, dem die derzeit geltende Bestimmung des § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG nachgebildet ist, keine abschließende Gesamtkonzeption des Bundes zur Festlegung des Wohnsitzes geduldeter Ausländer enthalte.
Bei einer nach dem Willen des Bundesgesetzgebers zu ermittelnden Gesamtwürdigung des betroffenen Normenbereichs der §§ 55, 56 AuslG 1990 ergebe sich, dass der Bundesgesetzgeber nur die länderübergreifende Verteilung und Umverteilung geduldeter Ausländer und gerade nicht deren landesinterne Verteilung und Umverteilung der den Ländern zugewiesenen Ausländer regeln wollte. Diese Konzeption habe bereits der Vorgängernorm des § 17 AuslG 1965 zugrunde gelegen, die insoweit unverändert mit den §§ 55, 56 AuslG fortgeführt wurde. Es spreche nichts dafür, dass der Bundesgesetzgeber davon habe abweichen wollen, die länderinterne Verteilung den Ländern zur Regelung zu überlassen und dies durch die allgemeine Auflagenermächtigung in § 56 Abs. 3 Satz 2 AuslG 1990 ebenfalls habe regeln wollen.
Diese zutreffende Auslegung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes gilt auch in Bezug auf die Nachfolgeregelung des § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG. Den Gesetzgebungsmaterialien zum Zuwanderungsgesetz ist ein bundesgesetzlicher Wille, die landesinterne Verteilung abgelehnter Asylbewerber nun bundesgesetzlich zu regeln, nicht zu entnehmen.
Dies gilt auch und erst recht für die Regelung des § 12 Abs. 2 AufenthG, die eine bundesgesetzliche Auflagenermächtigung einer Ausländerbehörde bezüglich Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis u.a. zur Festlegung deren Wohnsitzes normiert. Daher bleibt die Kompetenz der Länder zur Regelung der landesinternen Verteilung und Zuweisung von Personen, denen eine Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen nach § 25 Abs. 4 und 5 AufenthG erteilt worden ist, unberührt.
Es lässt sich damit insgesamt feststellen, dass der Bundesgesetzgeber in Bezug auf die landesinterne Verteilung und Zuweisung in Gemeinschaftsunterkünfte für Leistungsberechtigte nach § 1 Abs. 1 AsylbLG keine abschließende Regelung getroffen hat und insofern eine Regelungslücke besteht, die der Landesgesetzgeber schließen kann.
Der Bundesgesetzgeber hat weiterhin mit der Vorschrift des § 50 Abs. 2 AsylVfG die Regelung der landesinternen Verteilung und Zuweisung von Asylbewerbern, die nicht mehr in einer Aufnahmeeinrichtung im Sinne des § 44 AsylVfG wohnen müssen, den Ländern zur Regelung durch Landesgesetz (oder durch Verordnung) überlassen. Sofern man die Regelung des § 50 AsylVfG allein auf Personen mit noch nicht unanfechtbar abgeschlossenen Asylverfahren angewendet wissen will, hat der Bundesgesetzgeber indes keine Regelung getroffen über die Verteilung und Zuweisung nach unanfechtbarem Abschluss des Asylverfahrens, also für Personen mit einer Duldung oder eine Aufenthaltserlaubnis etwa nach § 25 Abs. 4 oder Abs. 5 AufenthG. Bei der Ermittlung einer bundesrechtlichen Gesamtkonzeption ist zu berücksichtigten, das ein Großteil der Ausländer, die erfolglos ein Asylverfahren durchlaufen haben, lediglich aus vorübergehenden tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht abgeschoben werden können und den Status einer Duldung oder einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 4 oder Abs. 5 AufenthG innehaben. Die sachgerechte Regelung einer landesinternen Verteilung rechtskräftig abgelehnter Asylbewerber, Geduldeter, sowie der Inhaber von Aufenthaltserlaubnissen nach § 25 Abs. 4 und 5 AufenthG bedingt aber, dass der Landesgesetzgeber dann auch zugleich deren Unterbringung regelt.
So hat auch das Bundesverfassungsgericht in einem Normenkontrollverfahren (Beschl. v. 15.09.2005 – 2 BvL 2/05), in dem die Gesetzgebungskompetenz des Freistaates Bayern für das Aufnahmegesetz in Frage stand, auf die Zusammengehörigkeit von Verteilung und Unterbringung hinwiesen. Wenn der Bundesgesetzgeber nur einen der beiden Bereiche – nämlich die Unterbringung – habe abschließend regeln wollen, bedürfe dies nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts näherer Begründung.
Eine solche Begründung lässt sich unterdessen weder aus dem Wortlaut der Vorschriften des § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG und des § 12 Abs. 2 AufenthG noch aus den Motiven des Bundesgesetzgebers erschließen. Diese Vorschriften sind inhaltlich nicht bestimmt. Sie regeln nicht, was durch Bedingungen und Auflagen angeordnet werden kann. Weiterhin sind Pflichten eines Ausländers, in einer bestimmten Gemeinde oder Unterkunft zu wohnen, – anders als im AsylVfG, das in § 60 Abs. 2 diesbezüglich Auflagen im Einzelnen umschreibt und in § 60 Abs. 3 die Behördenzuständigkeit festlegt – nicht im Aufenthaltsgesetz normiert. Mit Blick auf das in Art. 72 Abs. 1 GG normierte Regel-Ausnahme-Verhältnis zu Gunsten einer Gesetzgebungskompetenz der Länder auf dem Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebung hätte der Bundesgesetzgeber eine Regelung der Auflagenermächtigung treffen müssen, mit der er klarstellt, dass er trotz der Verteilungszuständigkeit der Länder die Unterbringung der betroffenen Personengruppen selbst regeln will. Zumindest hätte er dies in seiner Gesetzesbegründung klarstellen müssen.
Mit der Regelung über die Wohnversorgung in Gemeinschaftsunterkünften im vorliegenden Entwurf eines Flüchtlingsaufnahmegesetzes werden zudem nicht aufenthaltsrechtliche, sondern sozialrechtliche Zwecke verfolgt. Wie bereits mit der Regelung dieses Sachbereichs in Art. 4 des geltenden Aufnahmegesetzes, ist auch mit dem Entwurf des vorliegenden Flüchtlingsaufnahmegesetzes beabsichtigt, eine möglichst breite und effektive Umsetzung des Asylbewerberleistungsgesetzes zu verwirklichen. Im Gegensatz zum geltenden Landesrecht sollen aber fortan die Voraussetzungen für leistungsrechtliche Anordnungen (Zuweisung / Umverteilung) unter dem Leitbild der Menschenwürde und nach europäischen Richtlinienvorgaben konturiert werden. Soweit damit Auswirkungen auf den Aufenthalt eines Ausländers im Bundesgebiet verbunden sind, treten diese nur mittelbar ein.
Mit dem vorliegenden Entwurf eines Flüchtlingsaufnahmegesetzes soll – wie schon nach dem geltenden Aufnahmegesetz – ein einheitlicher Vollzug der bundesgesetzlichen Vorgaben des AsylVfG und des AsylbLG für alle ausländischen Flüchtlinge erreicht werden. Ein wesentlicher Regelungsbereich ist die Wohnversorgung in einer Gemeinschaftsunterkunft unter Berücksichtigung des im Asylbewerberleistungsrecht normierten Sachleistungsprinzips. Insofern hat das Flüchtlingsaufnahmegesetz den Charakter eines Sozialgesetzes, mit dem durch eine Regelung der Verteilung und Umverteilung eine Lastenverteilung im Freistaat Bayern bezweckt wird. Der Entwurf des Flüchtlingsaufnahmegesetzes regelt nicht den Vollzug materiellen Ausländerrechts, sondern den Vollzug des Asylbewerberleistungsgesetzes. Der Entwurf verfolgt, wie schon das geltende Aufnahmegesetz, das Ziel, die nach dem Asylbewerberleistungsgesetz leistungsberechtigten Personen zu erfassen. Ein wesentlicher Teil des gesetzgeberischen Anliegens ist es, den Bedarf an Unterkunft im Sinne von § 3 AsylbLG nach Standards zu decken, die der Menschenwürde und den Richtlinienvorgaben der EU gerecht werden.
Eine entsprechende Regelung in einem Landesgesetz ist dem Landesgesetzgeber auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet der sozialrechtlichen Versorgung von Asylbewerbern und ehemaligen Asylbewerbern verwehrt. Der Bund hat mit der Schaffung des AsylbLG zwar von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 7, Art. 72 GG Gebrauch gemacht. Mit der Regelung über Mindeststandards des Wohnens sowie einer Sonderregelung für schutzbedürftige Personengruppen normiert der Entwurf des Flüchtlingsaufnahmegesetzes jedoch lediglich landesgesetzliche Konkretisierungen zum Vollzug des Asylbewerberleistungsgesetzes. Diese konkretisierenden Vorschriften des Landesrechts orientieren sich am Inhalt und am Zweck des Asylbewerberleistungsgesetzes. Das in § 3 AsylbLG normierte Sachleistungsprinzip bleibt erhalten. Es ist dem Landesgesetzgeber dabei nicht verwehrt, beim Vollzug des Gesetzes eigene Akzente zu setzen, soweit die bundesrechtlichen Vorgaben einen solchen Freiraum für eine Akzentsetzung lassen. Diesen Freiraum überschreitet das Flüchtlingsaufnahmegesetz nicht:
Den Grundsatz der Sachleistungsgewährung für Leistungsberechtigte, die außerhalb von Asylaufnahmeeinrichtungen i.S.d. § 44 AsylVfG untergebracht sind, hat der Bundesgesetzgeber in § 3 Abs. 2 Satz 1 AsylbLG durch eine Ermessensvorschrift normiert. Soweit es „nach den Umständen erforderlich ist“, können anstelle von vorrangig zu gewährenden Sachleistungen Geldleistungen gewährt werden. Der Gesetzgeber verschafft damit der Exekutive auf der Tatbestandsseite einen Beurteilungsspielraum und auf der Rechtsfolgenseite einen Ermessensspielraum. Es handelt sich um Konkretisierungsspielräume bei der Ausführung des AsylbLG, die den Ländern eine Akzentsetzung ermöglichen. Der Bund kann Spielräume bei der Ausführung eines Bundesgesetzes zwar durch das Steuerungsmittel allgemeiner Verwaltungsvorschriften durchaus begrenzen. Wenn und soweit er aber den Ländern durch einen Verzicht auf den Einsatz seiner Steuerungsmittel – wie im Falle des AsylbLG – diese Spielräume zur Gesetzesanwendung belässt, dürfen die Länder diese auch zur politischen Akzentsetzung gebrauchen. Der Entwurf des Flüchtlingsaufnahmegesetzes beinhaltet eine solche Akzentsetzung, indem er – wie ausgeführt – menschenwürdige Unterbringungsstandards landesgesetzlich festschreibt.
Diese Akzentsetzung findet ihren Ausdruck schwerpunktartig in Art. 4 Abs. 2 bis 4 sowie in Art. 5 Abs. 2 bis 4 des Entwurfs. Die Bestimmung des Art. 4 Abs. 3 des Entwurfs privilegiert schutzbedürftige Personengruppen, indem sie diese regelhaft nicht dem Sachleistungsprinzip unterstellt. Diese Ausnahmeregelung überschreitet nicht die Grenzen § 3 Abs. 2 Satz 1 AsylbLG. Die Begrifflichkeit „erforderliche Umstände“ ist anhand der Gesetzgebegründung, des systematischen Zusammenhangs mit § 3 Abs. 1 Satz 1 AsylbLG sowie des Zwecks einer vorrangigen Sachleistungsgewährung zu ermitteln. „Umstände“ im Sinne der Vorschrift sind konkrete Sachverhalte, die sich u.a. aus der Person des Leistungsberechtigten und/oder seiner Familienangehörigen und Lebenspartner ergeben. Sie machen ein Abweichen vom Sachleistungsprinzip „erforderlich“, wenn das Festhalten an diesem Prinzip zu rechtlich nicht mehr vertretbaren Ergebnissen führt und ungeachtet des gesetzlich gewollten grundsätzlichen Vorrangs der Sachleistungsgewährung eine andere Form der Leistungserbringung sachlich rechtfertigt.
Beachtlich für die Auslegung der Ermessensregelung des § 3 Abs. 2 Satz 1 AsylbLG ist nun insbesondere das geltende EU-Recht. Die Richtlinie 2003/9/EG des Rates vom 27. Januar 2003 zur Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten (Abl. EU Nr. L 31 S. 18) statuiert Mindestnormen, die Asylbewerbern „im Normalfall ein menschenwürdiges Leben … gewährleisten soll“ (Abs. 7 der Präambel der Richtlinie). Gemäß Art. 17 Abs. 1 der Richtlinie berücksichtigen die Mitgliedstaaten in ihren nationalen Rechtsvorschriften betreffend die materiellen Aufnahmebedingungen die besondere Situation von besonders schutzwürdigen Personen wie Minderjährigen, unbegleiteten Minderjährigen, Behinderten, älteren Menschen, Schwangeren, Alleinerziehenden mit Kindern und Personen, die Folter, Vergewaltigung oder sonstige schwere Formen psychischer, physischer oder sexueller Gewalt erlitten haben. Nach der Begründung der Kommission der EG werden Mitglieder dieser Personengruppen entsprechend der gängigen Praxis in den Mitgliedsaaten und laut einschlägiger Untersuchungen im Hinblick auf die Unterbringung als Personen mit besonderen Bedürfnissen angesehen (Komm(2001) 181 endg., S. 24).
Der Bundesgesetzgeber hat die Aufnahmerichtlinie unterdessen nicht zum Anlass genommen, die innerstaatlichen Rechtsvorschriften betreffend die Aufnahmebedingungen von Asylbewerbern entsprechend anzupassen. Mit dem jüngst in Kraft getretenen Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union (BGBl. I 2007 S. 1970) wurde weder eine diesbezügliche (Wortlaut-)Änderung der einschlägigen Vorschriften des AsylVfG (§ 53) noch des AsylbLG herbeiführt. Die Bundesregierung vertrat in der Gesetzesbegründung vielmehr die Auffassung, dass die in der Richtlinie festgelegten Aufnahmebedingungen für Asylbewerber nach dem geltenden Recht bereits weitgehend erfüllt seien (siehe BT-Drs. 16/5065, S. 154), demgemäß also das nationale deutschen Recht Mindestnormen vorhalte, die die materiellen Aufnahmebedingungen der genannten besonders schutzbedürftigen Personen berücksichtigten.
Diese Auffassung erweist sich dann als zutreffend, wenn die nationalen deutschen Vorschriften hinreichende Spielräume für eine richtlinienkonforme Auslegung bieten. Obgleich der Bundesgesetzgeber also keine speziellen Schutzregelungen in Bezug auf die Aufnahme und Unterbringung die vorgenannten Personengruppen normiert hat, erlangt die spezifische Lebenssituation der ihr angehörenden Personen eine besondere Bedeutung im Rahmen der richtlinienkonformen Auslegung unbestimmter Gesetzesbegriffe und der Ermessensausübung.
Unter diesem Blickwinkel ist die Regelung des § 3 Abs. 2 Satz 1 AsylbLG dahingehend auszulegen, dass in Bezug auf die in Art. 17 der Richtlinie genannten Personen ein pauschales Schutzbedürfnis anzuerkennen ist, mithin „erforderliche Umstände“ gegeben sind, die bei diesen Personen ein Abweichen vom Vorrang des Sachleistungsprinzips im Regelfall rechtfertigen.
Die Vorschrift des Art. 4 Abs. 3 des Entwurfs des Flüchtlingsaufnahmegesetzes hält sich daher im Rahmen einer richtlinienkonformen Auslegung der bundesgesetzlichen Vorschrift des § 3 Abs. 2 AsylbLG.
B) Zu den einzelnen Vorschriften
Zu Art. 1
Absatz 1 stellt klar, dass das Gesetz die Aufnahme und landesinterne Verteilung ausländischer Flüchtlinge sowie deren Versorgung mit Wohnraum zum Gegenstand hat. Anders als im geltenden Aufnahmegesetz, wird nicht der Begriff der Unterbringung, der lediglich eine Vermeidung von Obdachlosigkeit als Mindestanforderung impliziert, verwendet. Dem Gesetzesanliegen entsprechend wird mit der Wohnraumraumversorgung zum Ausdruck gebracht, dass Mindeststandards des Wohnens normiert werden.
Unverändert gegenüber der bestehenden Gesetzeslage werden alle Personen erfasst, die nach dem Asylbewerberleistungsgesetz leistungsberechtigt sind. Absatz 2 verweist deshalb auf § 1 des Asylbewerberleistungsgesetzes. Damit wird – wie bisher – der Vollzug des Asylbewerberleistungsgesetzes durch den Staat einheitlich geregelt. Der Staat bleibt zuständig für die Aufnahme, die Wohnversorgung, die Verteilung und die sonstige soziale Versorgung aller Ausländer, die in den Anwendungsbereich des Asylbewerberleistungsgesetzes fallen.
Zu Art. 2
Der Freistaat Bayern ist kraft der bundesgesetzlichen Verpflichtung des § 44 AsylVfG verpflichtet, Erstaufnahmeeinrichtungen für die Wohnversorgung von Asylbewerbern zu schaffen.
Es sind ausschließlich Asylbewerber unter den Voraussetzungen des § 47 AsylVfG verpflichtet, in Aufnahmeeinrichtungen zu wohnen.
Zu Art. 3
Mit der Bestimmung des Art. 3 wird die gleichlautende Vorschrift des Art. 3 des Aufnahmegesetzes übernommen. Insofern bleibt es bei dem Konzept, dass die Regierungsaufnahmestellen nicht nur die Aufgabe der Aufnahme und der Wohnraumversorgung aller nach dem Asylbewerberleistungsgesetz leistungsberechtigten Personen ist, sondern auch deren landesinterne Verteilung auf die Landkreise und kreisfreien Gemeinden sowie eine spätere unter Umständen erfolgende Umverteilung.
Zu Art. 4
Absatz 1 normiert, dass nicht nur Asylbewerber, sondern nach dem Asylbewerberleistungsgesetz leistungsberechtigte Personen in der Regel verpflichtet sind, in einer staatlichen Gemeinschaftsunterkunft zu wohnen. Für Asylbewerber ist dieser Grundsatz bundesrechtlich in § 53 Abs. 1 AsylVfG geregelt. Im Interesse eines einheitlichen Vollzuges des Asylbewerberleistungsgesetzes, in dem eine Versorgung mit dem notwendigen Bedarf an Unterkunft durch primär durch Sachleistung erfolgen soll, wird dieser Grundsatz – wie unter Geltung des Aufnahmegesetzes – auf alle nach dem Asylbewerberleistungsgesetz Leistungsberechtigten erweitert. Er findet jedoch eine Einschränkung zu Gunsten von Personen mit besonderen Bedürfnissen nach Absatz 3.
Die in Absatz 3 Nummern 1 bis 6 benannten Personengruppen gelten nach Art. 17 Abs. 1 der EU-Aufnahmerichtlinie 2003/9/EG als schutzbedürftige Personen. Deren Schutzbedürfnis ist ein „erforderlicher Umstand“ im Sinne des § 3 Abs. 2 Satz 1 AsylbLG dar, der im Regelfall ein Abweichen von dem im Asylbewerberleistungsrecht vorherrschenden Vorrang der Leistungsgewährung durch Sachleistung rechtfertigt. Nach Art. 17 Abs. 2 der Richtlinie soll ein tatsächliches Schutzbedürfnis gleichwohl im Einzelfall geprüft werden. Demgemäß wird die Ausnahme von der Pflicht, in einer Gemeinschaftsunterkunft zu wohnen, in Absatz 3 nicht als zwingend, sondern lediglich als Regelfall normiert. Damit ist eine Prüfung des Schutzbedürfnisses im Einzelfall erforderlich.
Absatz 4 Satz 1 bringt den in der Umsetzung des geltenden Aufnahmegesetzes gängigen Grundsatz zum Ausdruck, dass regelmäßig dann ein Auszug aus einer Gemeinschaftsunterkunft gewährt wird, wenn die Betroffenen ihren Lebensunterhalt selbst finanzieren. Absatz 4 Satz 2 bringt zum Ausdruck, das Personen, bei denen während ihrer Unterbringung die Voraussetzungen des Absatzes 3 eintreten, der Auszug aus einer Gemeinschaftsunterkunft gewährt werden soll.
Zur Art. 5
Absatz 1 übernimmt die Regelung des Art. 5 Abs. 1 des Aufnahmegesetzes.
Die Regelung des Absatzes 2 normiert die Programmatik des Unterbringungsstandards in Anknüpfung an den bereits verfassungsrechtlich vorgegebenen Grundsatz der Menschenwürde. Sie ist die Leitlinie, an der sich auch der Verordnungsgeber bei der Ausgestaltung der nach Art. 6 Abs. 1 Satz 1 zu erlassenen Verordnung zu orientieren hat.
Mit der Regelung des Absatzes 3 wird klargestellt, dass eine Unterbringung in Behelfsbauten (z.B. in Containern) ausgeschlossen ist.
Absatz 4 normiert eine Mindestgröße der Räumlichkeiten in Einrichtungen nach Art. 2 bis 4. Zudem soll Familien mit Kindern, Ehepaaren und Lebenspartnern eine gemeinsame Unterbringung ermöglicht werden, die getrennt von anderen Wohneinheiten erfolgt.
Zur Art. 6
Mit Absatz 1 Satz 1 wird die Staatsregierung wie bisher ermächtigt, die Einzelheiten der landesinternen Verteilung und Umverteilung der nach Art. 1 aufzunehmenden Personen durch Rechtsverordnung zu bestimmen. Mit der gesetzlichen Festschreibung der Mindeststandards, die die Einrichtungen nach Art. 5 Abs. 2 bis 4 aufweisen müssen, verbleibt dem Verordnungsgeber bei der Bestimmung der Einzelheiten der Errichtung und des Betriebs der Einrichtungen ein flexibler Regelungsbereich hinsichtlich der Ausstattung der Einrichtungen.
Nach Absatzes 1 Satz 2 kann einem Leistungsberechtigten bei einem berechtigten Interesse die landesinterne Umverteilung gewährt werden. Einem Antrag auf Umverteilung ist nach Satz 3 im Regelfall zu entsprechen, wenn sie aus humanitären Gründen beabsichtigt ist.
Absatz 2 übernimmt die Regelung des Art. 5 Abs. 3 des Aufnahmegesetzes. Insofern bleibt es bei der Ermächtigung der Staatsregierung zur Bestimmung der zuständigen Behörden zur landesinternen Verteilung und Umverteilung, die sich auf alle nach Art. 1 aufzunehmenden Personen bezieht.
Zu Art. 7
Art. 7 übernimmt die Regelung des Art. 6 des Aufnahmegesetzes. Der Begriff der Unterbringung wurde dabei aus redaktionellen Gründen (vgl. die Begründung zu Art. 1) durch den Betriff der Wohnraumversorgung ersetzt. Die Zuständigkeit der Landkreise und kreisfreien Gemeinden für den Fall, dass die betroffenen Personen nicht mit Wohnraum in Einrichtungen nach Art. 2 bis 4 versorgt werden können, bleibt – wie bisher – bestehen.
Zu Art. 8
Art. 8 übernimmt die Regelung des Art. 7 des Aufnahmegesetzes.
Zu Art. 9
Mit der Vorschrift des Art. 9 wird die Kostenerstattungsregelung des Art. 8 des Aufnahmegesetzes übernommen.
Zu Art. 10
….


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